Idéerna om “det styckbara arbetet” och “den tillgängliga myndig­heten” har präglat Försäkringskassans organisering inom områdena Sjuk och Förälder alltsedan 2006, det år då förändringsprogrammet ”Försäkringskassan 2.0” introducerades. Med utgångspunkt i tjänste­logik, och genom studier av så kallad onödig efterfrågan, visar det sig att idéerna är feltänkta och leder till en betydande ineffektivitet.

I denna skrift slutrapporteras en vetenskaplig studie som utförts för ISF av en grupp forskare vid Centrum för tjänsteforskning (CTF), Karlstads universitet. Utgångspunkten har varit att förstå onödig efterfrågan som fenomen och att utvärdera vad konceptet kan bidra med vid utveckling av Försäkringskassans verksamhet. Forskar­gruppen har i hög utsträckning fått pröva sig fram, eftersom det inte fanns några tillräckligt detaljerade studier att lära av eller ta efter.  

Det teoriområde som studien vilar på, tjänstelogiken, tar spjärn och står i opposition mot den varulogik som fortfarande dominerar mycket av tänkandet i den offentliga sektorn. Vad tjänstelogiken förklarar är inte bara det immateriella värdeskapande som sker inom de ”tjänster” som tidigare sågs som varornas motsats. Tjänstelogiken gör anspråk på att förklara mänskligt värdeskapande i alla dess former.

Genom tjänstelogiken blev det bland annat tydligt att begreppet onödig efterfrågan var varulogiskt till sin natur och krävde en ny definition. I studien definieras onödig efterfrågan som den andel av interaktionerna som kan sägas vara värdeåterhämtande. Vad som studerats är alltså de nya försök en medborgare måste göra i de fall då värde inte uppstår i mötet med myndigheten.

I en första delstudie påvisades att 7 av 10 inkommande telefonsamtal till Kundcenter ringdes på grund av tidigare misslyckanden. Del­stu­dien bidrog även med en generellt gångbar metod för att både mäta andelen onödig efterfrågan och att samla in medborgarnas berättelser om misslyckade försök.

De insamlade berättelserna gav indikation om möjliga orsaker. Ett vanligt skäl var att medborgarna, när ärenden dröjer, ofta tar förnyad kontakt för att få veta vad som händer. Oftast var det Försäkrings­kassan som gjorde fel men misslyckanden kunde även orsakas av medborgare och tredje part. Oavsett vem som utför felen, bör Försäk­ringskassan underlätta så att felen inte uppstår.

I en andra delstudie granskades akter med information om de försäk­rades ärenden. Genom aktstudien ökade förståelsen för hur mängden onödig efterfrågan kan förklaras med skillnader i ärendeslagets natur. Inom föräldrapenning förekom minst ett misslyckande i 34 procent av akterna. I motsvarande akter för sjukpenning förekom misslyckanden i nästan dubbelt så många fall (65 procent). Inom sjukpenning var det dessutom mycket vanligare med flera misslyckanden i en och samma akt. Ofta behövdes flera återhämtande aktiviteter för att man skulle komma ”tillbaka på spåret”. Skillnaden mellan ärendeslagen tycks ha att göra med deras komplexitet. Inom sjukpenningen är flera aktörer inblandade och rollfördelningen ibland oklar. Därtill kommer den variation som följer av skilda sjukdomsbilder med tillhörande pro­fessionella avvägningar.

De två delstudierna gav tillsammans många värdefulla insikter om onödig efterfrågan inom områdena Sjuk och Förälder. Vad som fort­satt saknades var tillräcklig kunskap om vilka systemfaktorer som är de egentliga rotorsakerna till att onödig efterfrågan uppstår. Fel begås men varför? Ytterligare data krävdes för att förstå hur den onödiga efterfrågan kunde elimineras. I föreliggande rapport redovisas hur forskar­gruppen genom en intervjustudie efterforskade och identifi­e­rade två så kallade systemfaktorer. 

Den första systemfaktorn, som tycks ligga bakom mycket av den onödiga efterfrågan, är idén om “det styckbara arbetet”. Verksam­heten är utformad utifrån idén om att arbetet blir mer effektivt om det styckas upp mellan olika personer och enheter. I praktiken kom­mer interna regler därmed ofta att hindra värde från att skapas här och nu. I stället förväntas handläggaren genomföra en riskfylld och tids­ödande överlämning till någon annan. Den försäkrade får inte sitt ärende avklarat, utan måste vänta.

Den andra systemfaktorn, “idén om den tillgängliga myndigheten”, är delvis en produkt av den första. Vid uppstyckningen uppstod en föreställning om att medborgarnas krav på tillgänglighet kan till­godoses genom en särskild enhet, Kundcenter, vars specialitet är att snabbt svara i telefon. Specialiseringen att svara snabbt gör dock att medarbetarna inte fullt ut har möjlighet att hjälpa dem som ringer.

The Swedish Social Insurance Inspectorate (Inspektionen för socialförsäkringen, ISF) is an independent supervisory agency for the Swedish social insurance system.  The objectives of the agency are to strengthen compliance with legislation and other statutes, and to improve the efficiency of the social insurance system through system supervision and efficiency analysis and evaluation.

The ISF’s work is mainly conducted on a project basis and is commissioned by the Government or initiated autonomously by the agency. This report has been initiated by the agency.

Background

ISF is the principal agent for this research on effectiveness opportunities in the Swedish Social Insurance Agency. Senior researchers at the Service Research Center (CTF) at Karlstad University conducted the project; this is the final report.

In two previous reports[1],[2] it was noted that citizens who make contact with the Social Insurance Agency sometimes do not succeed in obtaining a response related to the purpose of the contact. Thus, they fail to create value in the interaction with the agency. Failures cause new trials, which induce a demand for government resources that should be unnecessary – if things are handled correctly from the beginning. Some contacts are therefore unnecessary in the sense that they simply were not needed if the correct value was achieved in previous trials, so-called ‘failure demand’.

Objectives

The interest of the project concerns how failure demand can be detected and eliminated.

The Swedish Social Insurance Agency is among the largest in Sweden and uses a substantial part of its resources for interacting with citizens. If there is a considerable amount of failure demand, it is problematic with regard to the use of taxpayers’ money. It would also be a problem for citizens, employees and other stakeholders affected by delays and reworking. To err is human and all failure demand cannot be avoided. However, it is possible to facilitate the creation of value and eliminate the portion of demand that is really unnecessary.

The aim of the current project is to contribute to the knowledge and understanding of failure demand. This is important to the Social Insurance Agency, but also to other public sector organisations.

Methods

The study uses a qualitative approach in order to detect failure demand. The study can be divided into three different parts; listening to telephone calls, reviewing case files and interviewing personnel at the agency.

In the first part of the study, case officers at the agency were trained to assist in the collection of data. They worked in teams of two, in which one handled the citizen's telephone call addressing the case for the call while the other listened and took notes. Afterwards, there was an interview with the citizen in which supplementary questions were asked. The result was a story about the failed attempts to solve the problem that may have preceded the current call. Afterwards, the researchers decided whether or not the call in question was considered failure demand. If failure demand was affirmed, they also determined matters such as probable cause of the failure.

The next step was to review case files. The researchers developed a way to structure the large amount of data in different case files. It was then possible to sort out failures in the interactions between citizens and the agency. In addition, it was possible to, for example, determine probable causes.

An important part of the study was to identify some of the system conditions that were the underlying causes of the failure demands. The final part of the study therefore focused on understanding why things went wrong. Lead by the results from the two previous parts of the study, the researchers conducted a workshop and interviews with personnel at the agency in order to understand, among other things, working conditions.

Findings

In the first part of the study, the results show that among the calls, past failures to address issues related to parental benefits and sickness insurance cause about 70 per cent of the incoming telephone calls to the agency. To reduce the amount of failure demand, the important thing is to understand why things go wrong. Someone might ‘make a mistake’, but why? The study of telephone calls provided clues that suggest where to start looking. The largest share of the failure demand occurs because of insufficient information about the current status of a case. Furthermore, it seems that relatively large shares of failure demand are linked to details of actions taken by individuals or arise due to ignorance of what is done by which agency and how the agency cooperates with others. It is not always someone or something within the agency that is causing the error. The citizens and third parties also contribute to the identified problems.

The review of case files, in the second part of the study, gave further insights regarding how differences in characteristics of cases can explain the amount of failure demand. Failures of different kinds where identified in 34% of the case files regarding parental benefits; the corresponding share for sickness insurance was 65%. Furthermore, cases with more than one failure in the same case file were much more frequent when it comes to sickness insurance. The difference between the two is related to complexity. Within the sickness insurance several actors are involved and their roles are sometimes unclear. The variety of illnesses also adds complexity to sickness insurance.

Together, the two initial parts of the study provided valuable insights into failure demand, however, there were still missing pieces. For instance, what are the circumstances that cause failure? What are the causal chains and what are the real roots of the problems? From the interviews, two system conditions, in terms of dominating ideas, were identified. Together, these ideas seem to cause large parts of the failure demand identified within the agency.

The first idea is “piecemeal work”. The work develops from the idea that the outcome will be better if the different tasks are divided between different units and people. In practice, internal rules then often prevent value creation from taking place here and now. Transferring from one person to another is risky and often leads to long processing times. The citizen that is not helped, has to wait, and will often contact the agency again. The other idea is clearly related to the first and is called, “the available agency”. Availability is, of course, important to citizens. The existing idea is that a special unit, a call-centre, whose specialty is to quickly answer the phone, is able to help citizens who call the agency. The problem is that this specialisation means that the people in the call-centre often do not have the tools to handle the citizens’ needs.

The report ends with a discussion about what the agency can do to reduce failure demand. It is important to analyse where it is possible to avoid splitting the handling between different case officers. Benefits in question should be handled by one single case officer who is responsible for all parts of the process and the interaction with the citizen. It is also important to eliminate those restrictions for interaction with citizens, which are caused by the splitting and actually prevent value from being created.